加强保护臭氧层立法消除淘汰ODS履约风险
(污控司领导发言)

一、 我国履约基本情况

    1、加入国际公约情况。1989年9月，经国务院批准，我国正式加入《关于保护臭氧层的维也纳公约》；1991年6月，正式签署《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《议定书》）伦敦修正案，成为按《议定书》第五条第一款行事的缔约国。其后，《议定书》又经过数次修正，形成哥本哈根修正案（1992）、蒙特利尔修正案（1997）和北京修正案（1999）。我国继1991年加入《议定书》伦敦修正案后，于2003年4月加入《议定书》哥本哈根修正案。

    2、我国履约承担的义务。按照《议定书》伦敦修正案和哥本哈根修正案的规定，我国需要实现的主要消耗臭氧层物质的逐步淘汰目标为：

    从2005年1月1日起，CFCs、哈龙削减冻结水平的50%；从2007年1月1日起，CFCs削减冻结水平的85%；从2010年起，CFCs、哈龙、CTC完全停止生产和消费。

    从2005年1月1日起，四氯化碳（CTC）削减1998～2000年平均水平的85%；从2010年1月1日起，完全停止生产和消费CTC。

    从2005年1月1日起，1,1,1-三氯乙烷（TCA）的生产量和消费量削减冻结水平的30%；从2010年1月1日起，TCA 削减冻结水平的70%；从2015年1月1日起，完全停止生产和消费TCA。

    从2016年1月1日起，含氢氯氟烃（HCFCs） 冻结在2015年的水平上；从2040年1月1日起，完全停止消费HCFCs。

    从2005年1月1日起，甲基溴(MBr) 生产量和消费量削减冻结水平的20%；从2015年1月1日起，完全停止生产和消费MBr(必要用途除外)。

    除了以上对于ODS淘汰时间表的限定，议定书的修正案还对ODS的进出口贸易管理进行了相应规定。

    3、我国履约的主要措施。2002年结束了发展中国家的10年宽限期，进入了实质性履约期。我国作为目前世界上最大的ODS生产国和消费国，在履约活动管理中，确立了ODS生产关闭、消费淘汰、替代品生产和政策法规建设四同步的战略，探索并开创性地采取了适合国情的一些措施，包括：

    建立了规范的信息管理制度；

    全面实行了行业整体淘汰方式。

    制定了ODS替代品国家发展战略。

    建立了有效的监控手段。由国家环保总局、外经贸部和海关总署联合成立的“国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室”（简称进出口办），全面负责有关ODS进出口管理、审批、政策颁布等工作。

    建立了CFCs、CTC化工生产行业驻厂督察制度。

    加强了对ODS生产、消费领域的执法监督。2003年后国家环保总局环境监察局及地方环境监察部门投入力量，对ODS的非法生产等活动加大了核查与打击力度。同时加强了对环境监察队伍相应执法能力的建设。

    这些措施确保了我国在化工、哈龙、清洗、泡沫、气雾剂、工商制冷、家用制冷、消防、烟草、甲基溴等领域开展了大规模的淘汰活动。目前我国已经有效地控制了ODS生产和消费的增长势头，显著削减了CFCs和哈龙的生产和消费。

二、 履约风险与ODS管理立法面临的问题

    中国进入实质履约期后，每年按照与多边基金执委会的行业整体淘汰计划协议要求消减ODS的生产和消费量，并逐步向2010年主要ODS物质生产和消费的“零”目标迈进。

    在此进程中，我国履约面临着ODS“非法生产、非法消费和非法贸易”(“三非”)的严重威胁，其中非法生产是实现履约目标面临的最大风险。2001年以来，随着ODS的逐年消减，ODS价格逐年上涨，利润加大。虽然ODS价格的上涨有利于消费的淘汰，但同时又刺激了非法生产。由于很多替代品在性能和价格上难以和ODS相抗衡，而一些ODS生产所需的设备投资较小，且技术成熟，利润高、回报快，因此，非法生产时有发生。同时，对得到配额许可证的合法企业的管理，难度也越来越大，企业为了经济利益最大化有可能超配额生产。而目前我们对于企业超配额生产的制裁手段不明确，力度不够，对企业没有威慑力。

    四氯化碳（CTC）不仅本身是一种ODS，而且还是CFCs的原料，因此，加强对CTC的生产、消费、进出口以及销售的管理是有效遏制ODS非法活动的关键因素之一，但是CTC作为迅速发展的氯仿工业的一种副产品，不可能将其产量消减为零。因此，对CTC的管理是淘汰ODS工作的难点之一。

    2001至2005年我国共查处11起非法生产CFCs、CTC的事件，主要集中在山东、四川、江苏、浙江等地。非法生产与消费不断增长的势头，将导致我国ODS的生产控制目标和消费控制目标不能实现。非法生产与消费还会破坏我国已经取得的淘汰成果，阻碍正在发展中的替代品工业体系的迅速成长。

    非法贸易也是需要我国认真对待的问题。目前，国际社会对非法贸易十分关注。尤其我国是ODS生产大国，我国的非法出口将导致一些消费国家不能履约，这些国家将通过国际社会对我国施加压力。而如果有非法进口，则会造成我国消费淘汰目标不能实现。

    议定书要求缔约国ODS生产和消费都不能超过控制目标，而非法生产、超配额生产和非法进出口等行为如被查实，则将是非常严重的不履约行为。多边基金将停止拨付赠款资金或根据赠款协议进行处罚，且不履约国家将被列入不履约情事委员会接受国际社会审查。对此我国应予以高度重视，避免因不履约而使国家的国际形象受到严重破坏。

    履约风险存在的根源除有经济和技术方面的因素外，其它主要原因可概括如下：

    首先，国家有关履约的政策与法律制度的不健全、不完善。主要问题表现在：

    1. 法规体系不健全

    虽然我国有关部门现在已经就 ODS 淘汰问题发布了100多个规范性文件，但除了2000年修订的《大气污染防治法》中有两条对 ODS 物质生产、使用进行管理的原则规定外，并没有形成国家级法律、行政法规和规章、地方性法规和规章的完整体系，各方面的规定缺乏统一的协调配合。特别是没有一项国务院颁布的行政法规，严重地影响了法规体系的完整性。

    2. 立法层级普遍较低，缺乏权威性和执行力

    在目前的100多项规范性文件中，绝大多数都是以部门的通知、办法、方案等出现的，许多文件连行政规章的规格也不具备，使得这些规定缺乏权威性和规范性，难以被严格的执行和遵守。

    3. 一些管理制度缺乏法规依据

    虽然在有关部门的规范性文件中规定了销售许可证、消费许可证制度，并有驻厂监察员制度，但是这些制度没有法律和行政法规的依据。在《行政许可法》于2004年7月1日生效后，这些行之有效的管理制度便无法继续执行。

    4. 缺乏具体的处罚措施

    由于受立法层级的限制，现有的有关淘汰 ODS 物质的规定多是指导性、号召性的规范，缺乏强制性的约束力。特别是关于违法责任的规定，在没有法律、法规授权的情况下，很难作出足以使违法者停止违法的处罚措施。如在现有的规范性文件中，对违法行为的规定都是“根据情节轻重按照有关规定进行处罚”。究竟怎样处罚，则没有规定，也无法作出具体的规定。这种规定，对于违法的企业，基本上没有什么威慑作用。

    非法活动者具有相当的专业技术知识外，也十分清楚目前国家法律在这方面的缺陷与不足，清楚如何钻法律的空子。这种状况，不仅使发现和逮住非法活动者非常困难，即使抓到违法者，按现有的法律法规的规定对其处罚也是无关痛痒。完全不能制止其今后不再从事ODS的非法活动。

    其次，履约活动的环境监督执法机制不完善，现有的执法能力很难满足国家进入实质履约期后对执法能力的需求。履约环境执法监督，从机构职责与运行机制上，国家环保总局环境监察局对打击ODS的非法生产等开展了大量的工作，但地方环保监察部门对履约环境执法工作开展还不平衡。这是由于各地ODS生产与消费企业的分布不均衡。淘汰ODS等履约行动涉及领域广，专业性较强，有关履约内容的环境监督执法，对地方环境监察人员还是一个新的陌生的领域。为此，必须将有关履约活动的环境监督执法的职责任务列入为地方环保部门的主要职责之一，必须要建立和加强地方环保部门履约执法能力和有效的监督执法机制，真正使现有的环境监察队伍作到职责明确，技术过硬、执法有力。

    三是，履行国际公约的宣传力度及保护臭氧层执法快速反应机制不强。国家的履约行动，只在管理部门与行业中比较熟悉，广大的群众对淘汰ODS的知识和国家履约行动的了解十分有限。因此，获取有关非法生产等活动的信息来源有限且不够畅通。适应社会现状的、有效的举报机制尚未建立，获取情报信息的措施和能力不够。所以必须解决提高人们保护臭氧层意识，建立信息情报(有奖举报)和快速反应的机制，以提高执法能效。

三、 加强履约立法的必要性

    综上所述，国家履约面临着“三非”的挑战，有经济、技术、市场及管理等方面的原因，但主要是政策与法律制度的不健全、不完善。基于当前为实现国家履约目标及今后保护臭氧层的需要，需研究制定一部专门的、全面的、由国务院颁发的《消耗臭氧层物质淘汰管理条例》，其主要理由：

    1. ODS 淘汰进入实质履约阶段，淘汰工作任务十分艰巨

    我国作为ODS 生产和消费量最大的发展中国家，在2002年发展中国家进入实质淘汰期以后，面临着十分繁重的淘汰任务，而国际援助的基金又相对较少，其淘汰的困难性必然日益加重。在这种情况下，如果没有强有力的法律规定做支撑，淘汰任务便难以顺利完成。由此就会影响我国的国际形象和声誉，同时也将影响我国今后在环境保护方面利用其它国际基金。

    2. “三非”问题的存在，需要通过立法加大管理力度

    随着全球ODS物质淘汰进程的加快，ODS物质的生产和需求存在相当大的差距，从而使ODS 的生产和销售存在着暴利的可能性。非法生产、非法销售和非法贸易问题很难避免。如果没有严厉的处罚措施，要铲除ODS非法活动是不可能的。为此就需要通过高层次的立法，建立严格的管理制度，特别是规定严厉的处罚措施，才能真正遏止“三非”现象。

    3. 现有立法不完善严重影响了ODS淘汰的监督管理

    现有关于ODS淘汰的管理立法存在着体系不健全，立法层级普遍较低、管理体制不协调、管理制度缺位、处罚措施不力等问题，使得ODS淘汰在许多方面的管理存在着无法可依的情况。因此，及时地由国务院制定和颁布管理条例，是巩固现有的ODS淘汰成果和保证淘汰工作连续性的不可缺少的环节。

    4．发展替代品和替代技术是关系到ODS淘汰，实现国有履约标与国家经济发展的关键因素之一。随着淘汰活动的深入和我国经济的持续快速增长，对替代品的需求将迅速增长。我国ODS替代品生产和相关应用行业的国际竞争实力也将迅速增强。替代品与替代技术的发展，涉及技术、投资、税收、价格、市场准入、贸易等诸多方面，没有完备的政策、法律制度的调整与保障是不可想象的。
按《议定书》规定，HCFCs(含氢氯氟烃)是过渡性替代消费品，其淘汰期限是冻结在2015年的水平上，2040年1月1日完全停止消费。从履约期限上也是一项目长期的任务。因此，法律必须尽早完善，法律空白不可长期存在。

    总之，“三非”问题是实现国家履约目标的风险，而政策、法律制度不健全是更大的履约风险。因此，要消除履约的风险，就必须要加强履约的政策与法律制度的建设，这也是依法行政，依法办事和实现履约目标的基础。